２００６年６月２３日
第十回国際協力論
NGOと国際協力
川島真 shin@juris.hokudai.ac.jp
● INGOへの注目
（１）国際NGOの活動領域の拡大
⇒ ルワンダ内戦、イラク、アフガニスタン戦争など
医療、食糧、産業廃棄物、核廃棄物、人権問題、貧困問題、民主間問題、ジェンダー問題
（２）拡大の背景
▲地球規模の問題が生じたこと。地球環境問題や資源問題など、一国家では対処に限界の生じる問題が増加した。そのため、国際組織、地域の枠組みが重視されるとともに、INGOが重視されることになる。そこにおいては、地球公共財global public goodsが重視される。http://www.undp.org/globalpublicgoods/ NGOもまた、国際公共財を提供する主体となる。
▲冷戦の崩壊後における民主主義の拡大、と普遍化。民主主義は、肯定的に捉えられている、また重視されている価値である。多くのNGOが民主主義のミッションとなって、各地で民主主義を“伝道”している面がある。
▲グローバル化での国家の役割の変化（国家の役割が縮小したなどと単純に言うことはできない）。個人および民間団体の活動範囲が拡大し、多元化する中で、国家がそうした主体の活動を掌握することが困難になってきているので、国家による公共政策には限界が生じはじめている。そのために、「国と民」の双方による公共性の設定が求められている。あるいは世界の「官と民」が協力したかたちでの公共政策の創出が求められている。そこでINGOの活動が重視されることになる。
▲アメリカなどの“パワー”に対して、異なる意見、立場にある主体の重要性。
（３）課題
▲国家など、ほかのアクターとの関係、NGOどうしの関係など。
２．国際協力とNGO
INGOは新しいものだろうか？？
▲実は、世界の主要なINGOの期限は第二次大戦以前である。
たとえば、戦争被害者や子どもたちを救うべく、彼らに生活物資を与えるなどしてきた。
こうした戦前期以来のINGOには宗教性をともなったものが多かった。だが、こうした組織には資金的な問題が残されている。
▲戦後、特に昨今は、政府から大量の援助を得た資金豊富なINGOが出現した。しかし、政府に指示された「非政府組織」というのも根本的に矛盾している面がある。
▲NGOと政府の間にある“時差”
ある問題に対する政府の挙動は極めて遅い（ことが多い）。そうなれば、多元化された社会において多様に発生する問題に柔軟に、迅速に対処することは極めて難しい。ここにNGOが活動する空間ができる。
⇒これが国際社会、地球社会ともなれば、国家、国家群の動作はいっそう遅くなる。そこにおいて、活動空間ができることになる。また、冷戦終結後は問題に対処するインセンティブがさがっている。
３．INGOの機能
▲ INGOは何をするのか。国際社会から見れば国際圧力団体ともなるが、基本的な機能は以下の数点にまとめることができる。
(１)課題設定(agenda setting)
一般的には、政府の認知している問題と社会に於ける各種の問題は完全に一致するわけではないので、NGOがその政府と社会の間の間隙にはいり、課題設定をおこなう。
（２）認識の共同体としての機能(epistemic
community)
NGOは専門家組織としての側面もあり、経験、豊富な実践体験から、その能力を発揮することができる。
（３）政府への提言機能とロビー活動
NGOは自らの立場で政府に提言をおこない、政府と国際機関との関係に対しても提言をおこなう。ここでは、NGO間のネットワークが重視される。
４．INGOの課題
▲政府とNGOの関係については、さまざまな言い方がある。
NGOは「反政府」なのであって、「非政府」なのである。
NGOはオブザーバーではなくて、パートナーである。
NGOは大きな力を持つもので、国際社会では原動力としての役割を果たす[1]
しかし、
▲INGOの発展は順調とはいえない面がある。例えば、少なからぬNGOが発展途上国などで形成され、先進国から来たINGOと対立するということもある。すなわち、文化的な差異、目的の相違などから、NGO間の「国際問題」が発生したりするのである。
以下、簡単にINGOの問題を紹介する。
（１）資金難
NGOは慢性的な資金難となっている。特に先進諸国のNGOでは地域社会がすでに推戴しているので、資金が集まりにくい。また、グローバル化以後、企業のNGOへの支援も縮小してきている。
（２）専門家の雇用と社会との関係
NGOは次第に専門化してきている。またアカウンタビリティが求められる中で、たとえば会計に関する専門家を雇用するなど、しだいに「手作り感」、「草の根」的なものが失われていく。
（３）組織の硬直化
NGOはもともと市民参加型を基本としていたが、次第に大企業同様に組織が専門化し、部門別の縦割り組織が形成され始めてきている。その中で、ボトム・アップからトップ・ダウンになってきている。
（４）ボランティア性の下降
（５）現地社会と現地NGOの乖離、そしてINGOの反抗
現地に形成されるNGOは専門性、あるいはINGOとの調整などのために必要な英語能力などにより、次第にエリート集団化する傾向にある。そのため、現地の社会からも遊離してしまう。また、近代ナショナリズム的な論理で、INGOと衝突することもある。
（６）評価方法の問題
NGOの活動に対するどのようにおこなうのかという問題。可視的な成果を重視するならば、貧困問題などには対処できず、半近代化されたところに重点的に投資することになる。
５．日本の対外協力とINGO
▲日本のINGOの展開
日本のINGOの淵源は第二次世界大戦の時期に求められる。医師や医学生を含むキリスト教系の団体が中国大陸で、難民救護などにあたりましたが、戦後はあまり活動が見られず、１９６０年代前半に活動が再開されました。以後、現在に至るまで４０年強の歴史があります[2]。
第一期 萌芽期（1960−70年代前半） アジア農業支援活動中心
（鶴川学院農村伝教神学校の農村指導者養成計画など）
http://www.ari-edu.org/information/whatisari.html
第二期 市民ボランティア勃興期（70年代末から80年代末）
1979年にインドシナ難民への支援を契機に、市民ボランティア団体がうまれた。JVC、SVA、AARなど。
JVC（日本国際ボランティアセンター）http://www.ngo-jvc.net/
SVA（シャンティ国際ボランティア会）http://www.jca.apc.org/sva/
AAR（難民と助ける会）http://www.aarjapan.gr.jp/
第三期 INGOの日本進出時代（80−90年代） 日本の豊富な資金をあてにしたINGOの日本進出。Foster
Plan、またMSFなど。
日本フォスタープラン協会 http://www.plan-japan.org/home/
国境なき医師団日本 http://www.msf.or.jp/
日本NGOの展開を見れば、1979年のインドシナ難民流出が大きな意義をもっている。80年代になると市民運動的なNGOが増加し、その活動範囲も拡大し、開発、環境、人権などの領域に進出したが、財源および組織上の問題を抱えながら、日本の国際貢献の一部分を担うようになっている。
▲日本政府の対外（国際協力）政策決定過程とNGOの関係
NGOは「反政府」なのであって、「非政府」なのである。
NGOはオブザーバーではなくて、パートナーである。
NGOは大きな力を持つもので、国際社会では原動力としての役割を果たす
●OECDの下にあるDACによるレポート
Development of
Cooperation Reviews;
⇒ 日本の外交政策決定過程におけるNGOの影響力が小さいことを指摘、改善要求
⇒ しかし、2001年から2002年にかけて発生した、外務省とNGOとの間の争議が、日本のNGOに対する認知のレヴェルを示すことになった。
★ジャパン・プラットフォーム http://www.japanplatform.org/top.html
政府の意向に必ずしも従うわけではないとジャパン・プラットフォームが表明したために、（ジャパン・プラットフォームにも出資している）外務省がこの組織の会議参加を拒否。大きな問題となった。NGOは「非政府組織」なのであり、外務省側の発想は、国際標準に照らして極めて奇異に映るものであった。
●日本政府のNGOとの協力の試み
⇒ 1985年ODA予算内部に NGO調査／支援費が計上された。
1989年 NGO補助金制度、そして草の根無償資金協力制度ができた。
★1990年代には国際ボランティア貯金制度ができ、94年には外務省経済協力局に民間援助支援室ができる。
★1995年の阪神淡路大震災は日本の“ボランティア元年”と言われる。98年に特定非営利活動促進法が議会を通過し、直ちに施行された。
⇒ 2002年 NGO大使という職が外務省に設けられた。
（このような職は、スウェーデンに次いで世界で二番目に設けられた）
初代大使は五月女光弘大使。
http://www.mofa.go.jp/mofaj/annai/listen/interview/intv_24.html
「NGOと日本外交〜民間外交の一翼を担う市民団体〜」
五月女光弘 NGO担当特命全権大使に聞く （収録：平成15年1月29日）
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近年、国際社会に於いてNGOのプレゼンスが高まりを見せている。しかし日本国内に於いてNGOは未だ漠然とした概念に過ぎず、国民全体がNGOの活動に十分な理解を示しているとは言い難い。しかしNGOが主要なアクターとして民間外交の一翼を担うためには、その前提として個々の国民がNGOと深い理解を共有する土壌が不可欠である。こうした問題意識を胸に秘め、初代NGO担当大使に就任された五月女氏に話を伺った。（篠崎） 篠崎：マラウィやザンビアに派遣が多いのはどうしてですか？ |
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篠崎：是正のための具体的な方針は何ですか？ |
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篠崎：日本のNGOは実力に乏しく、そのため日本のNGO活動は「顔が見えない」としばしば指摘されます。NGOの「実力育成」という観点から、外務省が果たすべき役割は何でしょうか？ |
▲外務省とNGOの協力体制の問題
1999年に政府は「NGO活動環境整備支援事業」を採用。
このほかにも、NGO研究会、NGO専門調査員制度などを設けたが、まだまだ制度、政策決定への関与、評価方法などについて問題が尽きない。
本来、ジャパンプラットフォームは、外務省、経団連などの支援の下に、政府とNGOの連絡を模索するための「国際緊急人道援助」のための組織として形成された面がある。その最高意思は「評議会」において決定され、そこにはNGO二名、外務省、経団連、民間財団、学者が一名ずつはいった。そして、公開性を維持するために個人および団体のオブザーバー参加への路を開くなどして、現在は17のNGOが正式参加している。
▲ジャパンプラットフォーム、ウェブサイトより
現在、50カ国以上で地域紛争が多発しており、世界人口の115人にひとりが難民・国内避難民 として国際的な支援を必要としているといわれています。また、世界各地で続発する自然災害によっても多くの人々が犠牲となっています。各国政府、国際機関、国際NGOにとって、これら被災者に対する国際緊急援助の強化と質の向上が最優先事項となっています。
このような世界情勢に応え、NGO、経済界、政府が対等なパートナーシップの下、三者一体となり、それぞれの特性・資源を生かし協力・連携して、難民発生時・自然災害時の緊急援助をより効率的かつ迅速におこなうためのシステムが、国際人道支援機関「ジャパン・プラットフォーム」です。
この「プラットフォーム（土台）」には、政府の資金拠出による基金及び企業・市民からの寄付を募ることによって、緊急援助実施時、初動活動資金がNGOに直接かつ迅速に提供されるため、NGOは直ちに現地に出動、援助活動を開始できるようになります。
経済界も日本経団連1％クラブが中心となり、「ジャパン・プラットフォーム」を支援することを表明。これにより企業が有する技術、機材、人材、情報等の提供を受ける、いわば企業による参加型貢献が期待されます。
また、プラットフォームの公共性、アカウンタビリティーを高めるため、メディア、民間財団、学識経験者らの参加・協力も呼びかけ、関係アクターが一体となり国際緊急援助に取り組むシステムの構築を目指します。21世紀にむけて日本の「シビル・ソサエティ（市民社会）」の発展を促進する具体的な試みです。
[1] “FP Interview, ” Foreign Policy,
July-August, 2001.
[2] 日本の国際協力NGOは、約４００団体とされています（2002年で391団体）。『国際協力NGO
Directory2002：国際協力に携わる日本の市民組織要覧』（JANIC,、国際協力NGOセンター、2002年）http://www.janic.org/